新形势下城投公司政策取向与发展趋势

1. 深度理解钟才文 8 篇系列文章阐释的宏观经济运行逻辑，精准把握 “十五五” 规划建议核心部署及城投相关政策取向与发展趋势

2. 明确城投公司的战略价值、不可替代作用，清晰认知 “十五五” 背景下的发展机遇与挑战

3. 吃透城投 “城市开发商、运营商、产业组织商、资本运作商” 四维定位的实践内涵、核心能力要求及转型路径

4. 掌握市场化转型 “省线、融钱、挣钱” 核心路径，能结合标杆案例制定适配本单位的转型思路

模块一：宏观经济、“十五五” 部署与城投发展格局

（一）权威视角：中国经济的韧性、形势与内在逻辑（基于钟才文 8 篇系列文章）

1. 经济形势辩证剖析：“形有分化、势在向好” 的实证支撑

◦ 底盘稳固：2012-2024 年 GDP 从 54 万亿元增至近 135 万亿元，年均增长 6%，远超世界经济年均增速；常住人口城镇化率达 66.16%，新型城镇化持续释放内需潜力

◦ 动能充沛：研发经费投入超 3.6 万亿元，占 GDP 比重达 2.8%，全球创新指数升至第 10 位，新质生产力加速形成（战略性新兴产业增加值占比超 19%）

◦ 潜力深厚：人均 GDP 达 1.3 万美元，社会消费品零售总额有望超 50 万亿元，超大规模市场优势凸显；中等收入群体超 4 亿人，消费升级趋势明确

1. 发展内在逻辑：“五个必须统筹” 的核心内涵

◦ 统筹有效市场与有为政府：规范政府行为，建设高标准市场体系，实现 “无形之手” 与 “有形之手” 协同发力（如公平竞争审查制度、要素市场化配置改革）

◦ 统筹总供给与总需求：畅通国民经济循环，以新需求牵引新供给、新供给创造新需求（如绿色消费催生新能源产业、数字消费带动数字基建）

◦ 统筹新动能培育与旧动能更新：新兴产业与传统产业协同升级，筑牢现代化产业体系基底（如 “智改数转” 赋能制造业、绿色技术改造传统高耗能产业）

◦ 统筹增量做优与存量盘活：优化资源配置效率，挖掘存量资产价值潜力（如城市更新、工业遗存活化、存量基建 REITs）

◦ 统筹质量提升与总量做大：坚持高质量发展首要任务，实现规模与效益双提升（如单位 GDP 能耗持续下降、高技术制造业利润率超 8%）

2. 确定性发展机遇：三大核心领域

◦ 消费升级机遇：商品消费提质扩容（绿色家电、智能产品）与服务消费扩容增量（养老、文旅、健康）并存，46.1% 的服务消费占比仍有较大提升空间

◦ 基建升级机遇：传统基建补短板（县域道路、水利设施）与新型基建扩增量（5G、数据中心、充电桩）协同推进，区域协调发展（京津冀、长三角、粤港澳等）催生持续需求

◦ 产业升级机遇：科技创新与产业融合加速，战略性新兴产业（新能源、新材料、生物医药）与未来产业（人工智能、量子科技）成为新增长极

（二）“十五五” 规划建议核心内容总结

1. 战略总基调：锚定 2035 年基本实现社会主义现代化目标，坚持高质量发展与安全并重，统筹发展和安全两件大事

2. 核心部署方向

◦ 产业体系：巩固制造业比重（保持在 28% 以上），强化人工智能、大数据等数字技术赋能，构建 “实体经济 + 科技创新 + 现代金融 + 人力资源” 协同的现代化产业体系

◦ 创新驱动：聚焦关键核心技术攻关（芯片、高端装备、生物医药等 “卡脖子” 领域），强化国家战略科技力量，释放 “工程师红利”（我国工程师人才超 4000 万人）

◦ 城乡发展：深入推进新型城镇化（常住人口城镇化率目标超 70%），以城市更新、县域经济提质、城乡融合发展为重要抓手，提升城市功能与治理水平

◦ 绿色转型：以 “双碳” 目标为引领，推动降碳、减污、扩绿、增长协同推进（非化石能源消费比重提升至 28% 左右，单位 GDP 碳排放持续下降）

◦ 风险防控：健全地方政府债务风险化解长效机制，规范城投公司融资行为，筑牢经济安全底线

（三）“十五五” 背景下城投的机遇与挑战

1. 四大核心机遇

◦ 政策红利机遇：城市更新、绿色发展、数字化转型、县域经济提质等政策导向，带来万亿级业务空间（如 “十五五” 城市更新预计投资超 5 万亿元）

◦ 资本运作机遇：REITs 常态化申报、绿色债券、转型债券等工具创新，拓宽融资与存量资产盘活渠道（2025 年基建 REITs 市场规模预计突破 5000 亿元）

◦ 业务拓展机遇：产业培育、城市数据运营、新型基础设施建设与运营、乡村振兴配套服务等蓝海领域加速向城投开放

◦ 转型赋能机遇：“股权财政” 替代 “土地财政” 趋势下，城投作为地方产业投资主体，可通过产业培育获取长期股权收益，形成新增长极

3. 四大主要挑战

◦ 债务风险挑战：65.3 万亿元城投债规模下，低层级城投（区县级）再融资压力与流动性风险凸显，债务重组与展期需求增加

◦ 监管合规挑战：“335 指标”“红橙黄绿” 分类监管等量化标准倒逼实质性市场化转型，政企边界模糊、隐性债务化解等合规成本持续上升

◦ 市场竞争挑战：央企、优质民企凭借资金、技术、人才优势入局城市基建、运营等领域，城投传统业务优势弱化，核心竞争力亟待提升

◦ 能力短板挑战：市场化人才稀缺（尤其是产业投资、资本运作、数字化运营人才）、经营性资产占比低（多数城投不足 30%）、盈利模式单一等问题制约转型

（四）城投政策取向与发展趋势总结

1. 政策取向：聚焦 “市场化转型 + 风险防控” 双主线，强化合规经营、实质性造血能力建设，支持城投向城市综合运营商、产业投资服务商转型

2. 发展趋势：

◦ 功能转型：从 “融资平台” 向 “城市价值创造者” 转变，核心职能从 “举债建设” 转向 “投建运一体化”

◦ 业务转型：从 “重基建” 向 “轻重并举” 转变，聚焦经营性、高附加值业务（如产业培育、数字运营、绿色服务）

◦ 模式转型：从 “政府依赖” 向 “市场自主” 转变，构建 “政策赋能 + 市场运作 + 资本驱动” 的可持续发展模式

◦ 治理转型：从 “行政化管理” 向 “现代化企业治理” 转变，完善法人治理结构、市场化激励机制

模块二：城投公司的战略价值、四维定位与核心能力

（一）战略价值：重要性与不可替代性

1. 重要性核心体现

◦ 地方债务化解的关键载体：承接存量债务优化重组，通过市场化运作缓释地方财政压力，是防范化解地方政府隐性债务的核心力量

◦ 新型城镇化的核心引擎：主导城市更新、基础设施建设、公共服务配套，支撑区域协调发展、城乡融合发展，是 “十五五” 城镇化目标实现的中坚力量

◦ 公共服务供给的重要主体：填补政府服务缺口，通过市场化、专业化运营提升公共产品供给效率与质量（如环卫、停车、养老等公共服务）

◦ 产业培育的重要平台：依托政府资源整合优势，通过产业基金投资、园区运营、产业链招商，培育区域特色产业，助力现代化产业体系构建

4. 不可替代的核心优势

◦ 资源整合优势：唯一能衔接政府信用与市场资源的平台，可统筹土地、政策、资本、产业等核心要素，实现多维度资源协同

◦ 功能适配优势：兼顾公益属性与市场属性，既能落实政府战略意图（如保障房建设、公益基建），又能通过市场化运作实现可持续发展

◦ 场景覆盖优势：深度嵌入城市发展全流程，拥有不可复制的本地场景资源、政府信任基础与运营经验，难以被外部主体替代

◦ 政策赋能优势：可享受地方政府在特许经营权、项目倾斜、财政补贴等方面的政策支持，降低市场准入门槛与运营风险

（二）四维定位的时代内涵与实践边界

1. 城市开发商：从 “土地依赖型开发” 到 “增量建设 + 存量更新” 双轮驱动，聚焦城市功能完善与空间价值提升，核心业务包括城市更新、保障性租赁住房建设、产业园区开发、基础设施配套建设等

2. 城市运营商：从 “单一建设” 到 “全生命周期运营”，承接公共服务市场化运营，核心业务包括城市环卫、智慧停车、管网运维、文旅资源运营、数字城市服务等，通过 “基础保障 + 增值服务” 实现社会效益与经济效益统一

3. 产业组织商：从 “被动招商” 到 “主动培育”，以产业基金、园区运营、产业链赋能为抓手，核心业务包括产业基金投资、特色园区运营、产业链上下游企业培育、招商服务等，构建 “投资 - 培育 - 赋能 - 退出” 的产业生态服务体系

4. 资本运作商：从 “单纯融资” 到 “资本增值”，打通 “投 - 建 - 运 - 退” 闭环，核心业务包括资产证券化（REITs、ABS）、并购重组、基金管理、股权融资等，通过优化资产结构与资本效率实现价值最大化

（三）四维定位的核心能力及转型路径

1. 城市开发商：

◦ 核心能力要求：

▪ 规划研判能力：精准把握城市发展规划、土地市场趋势、产业布局导向

▪ 资源整合能力：统筹土地、资金、建设资源，协调政府部门与市场主体

▪ 成本控制能力：优化项目投资估算、招投标管理、施工过程成本管控

▪ 产品打造能力：适配市场需求的住宅、园区、商业等产品设计与建设能力

◦ 转型升级路径：

▪ 模式创新：从 “土地一级开发 + 房产销售” 转向 “城市更新 + 产业导入 + 长期运营”（如 “留改拆” 结合的旧区改造）

▪ 资产盘活：将存量基建、闲置物业改造为保障性租赁住房、产业园区，通过运营获取长期现金流

▪ 产业链延伸：向上游延伸至规划设计、建材集采，向下游延伸至物业服务、商业运营，提升全链条收益

▪ 合作共赢：与央企、民企组建联合体，共享资源、共担风险，参与大型城市更新项目

5. 城市运营商：

◦ 核心能力要求：

▪ 运营管理能力：标准化、精细化的公共服务与资产运营管理体系

▪ 数字化能力：运用物联网、大数据搭建智慧运营平台，提升运营效率

▪ 客户服务能力：洞察政府、企业、居民需求，提供定制化服务方案

▪ 风险防控能力：应对政策变动、市场波动、安全运营等各类风险

◦ 转型升级路径：

▪ 业务集成：从单一运营（如环卫）转向 “环卫 + 园林 + 市政 + 物业” 综合城市服务

▪ 数字化赋能：搭建智慧运营平台（如智慧停车、智慧管网），提升服务效率与用户体验

▪ 服务增值：在基础服务之上拓展增值服务（如园区企业的政策申报、融资对接服务）

▪ 品牌化建设：打造区域城市服务标杆品牌，拓展外区域运营项目

6. 产业组织商：

◦ 核心能力要求：

▪ 产业研判能力：精准识别区域主导产业、新兴产业发展趋势与投资机会

▪ 资本运作能力：产业基金募集、投资、管理、退出的全流程操作能力

▪ 园区运营能力：产业园区的招商、孵化、配套服务能力

▪ 资源链接能力：对接产业链上下游企业、科研机构、金融机构的资源网络

◦ 转型升级路径：

▪ 聚焦细分领域：围绕区域主导产业（如新能源、生物医药），打造专业化产业园区与投资平台

▪ 投运联动：以产业基金投资为抓手，吸引优质企业落地，通过园区运营获取长期收益

▪ 孵化赋能：设立产业孵化器、加速器，为初创企业提供场地、资金、技术支持，分享成长收益

▪ 跨区域合作：与先进地区产业平台合作，引入优质产业资源，复制成功运营模式

7. 资本运作商：

◦ 核心能力要求：

▪ 融资创新能力：熟练运用 REITs、ABS、绿色债券等多元化融资工具

▪ 资产估值能力：精准评估各类资产价值，挖掘盘活潜力

▪ 风险管理能力：识别与控制融资风险、市场风险、合规风险

▪ 投后管理能力：对投资项目的赋能与价值提升能力

◦ 转型升级路径：

▪ 资产证券化：重点推进保障性租赁住房、产业园区、污水处理等优质资产 REITs 发行，盘活存量

▪ 基金化运作：设立城市更新基金、产业引导基金，引入社会资本，放大杠杆效应

▪ 并购重组：围绕核心业务，并购上下游优质企业，完善产业链布局

▪ 市值管理：对于上市城投公司，通过规范治理、业绩提升、投资者关系管理，提升市值与融资能力

模块三：城投市场化转型的 “三维突破” 路径

（一）省线：降本增效与资源优化配置

1. 资产结构优化：剥离收益率＜3% 的纯公益资产，聚焦智慧停车、园区运营、数字服务等优质经营性资产，提高资产回报率

2. 供应链协同：搭建城建产业联盟与建材集采平台，整合上下游资源，降低原材料采购、项目实施成本（如济南城投集采平台降本 15%）

3. 管理效率提升：推进组织架构扁平化、管理流程数字化，建立精细化成本管控体系，降低管理费用率

4. 资源共享复用：整合内部技术、人才、品牌资源，实现跨项目、跨业务线共享，提升资源利用效率

（二）融钱：多元化资本运作体系构建

1. 资产证券化：重点推进保障性租赁住房、产业园区、污水处理等 REITs 项目申报发行，打通 “投资 - 建设 - 运营 - 退出” 闭环

2. 绿色融资：运用绿色债券、转型债券、碳中和基金等工具，获取低成本长期资金，支持绿色项目建设

3. 股权融资：引入战略投资者、社会资本，设立产业引导基金、城市更新基金，实现 “投融联动”

4. 信用提升：优化财务结构，提升主体信用评级，降低融资成本；争取政府隐性信用支持（如特许经营权、财政补贴）

（三）挣钱：市场化营收增长引擎打造

1. 传统业务升级：从工程建设向 “建设 + 运营” 延伸，获取稳定运营现金流（如道路建设后承接养护运营）

2. 新兴业务开拓：布局城市数据运营（如城市大数据中心、数据交易服务）、碳交易（CCER 项目开发与交易）、新能源服务（充电桩建设运营）等增量领域

3. 模式创新突破：采用 “租赁 + 服务”“绩效付费”“使用者付费 + 财政补贴” 等模式，实现收益多元化

4. 跨区域拓展：依托核心竞争力，走出本地市场，参与外区域城市基建、运营项目，拓展营收边界

模块四：标杆案例深度解析

（一）城市开发商标杆：上海城投（城市更新 + 多元开发模式）

1. 案例背景：作为上海本土大型城投平台，面对土地资源紧张、融资监管趋严的挑战，转型城市综合开发商

2. 核心做法：

◦ 聚焦城市更新：参与上海旧区改造、历史风貌保护项目，采用 “留改拆” 结合模式，既保护城市文脉，又导入商业、文旅等经营性业态

◦ 多元产品布局：构建 “保障房 + 商品住宅 + 产业园区 + 商业地产” 产品体系，平衡公益属性与市场收益（保障房占比 30%，经营性地产占比 70%）

◦ 产城融合开发：在嘉定、松江等区域开发产业新城，同步建设产业园区、商业配套、住宅、学校，实现 “以产兴城、以城促产”

◦ 资源整合能力：依托政府资源获取优质地块，与央企合作解决资金与建设能力，引入专业运营商负责商业运营

8. 转型成效：经营性资产占比从 2018 年的 25% 提升至 2024 年的 48%，年运营收入超 120 亿元，债务率下降 30 个百分点，成为全国城投转型开发商的标杆

（二）产业组织商标杆：合肥建投（“投建运” 一体化产业培育模式）

1. 案例背景：作为合肥市政府产业投资平台，从零起步培育战略性新兴产业，助力合肥从 “家电之都” 转型为 “新能源汽车之都”

2. 核心做法：

◦ 战略聚焦：围绕 “芯屏汽合、急终生智” 产业布局，聚焦新能源汽车、集成电路、显示面板等核心领域

◦ 基金驱动：设立总规模超 2000 亿元的产业引导基金，采用 “政府引导 + 社会资本 + 市场化运作” 模式，精准投资产业链关键企业（如蔚来、长鑫存储）

◦ 投建运联动：投资企业的同时，配套建设产业园区、研发中心、基础设施，提供 “一站式” 配套服务

◦ 退出机制：通过企业 IPO、并购重组等方式实现基金退出，回收资金循环用于新产业培育

9. 转型成效：培育出蔚来汽车、长鑫存储等一批龙头企业，带动合肥新能源汽车产业产值突破 2000 亿元，城投自身年投资收益超 50 亿元，形成 “投资 - 培育 - 退出 - 再投资” 的良性循环

（三）资本运作标杆：天津城投（REITs 盘活存量资产模式）

1. 案例背景：天津城投存量基建资产规模大、负债率高，通过资产证券化破解资金周转难题

2. 核心做法：

◦ 资产筛选：从旗下海量资产中，筛选出现金流稳定、运营成熟的污水处理厂作为 REITs 底层资产

◦ 合规梳理：完善资产权属、收益核算等合规手续，满足 REITs 发行要求

◦ 市场化运作：聘请专业机构设计交易结构，通过交易所公开挂牌发行，引入社会投资者

◦ 持续运营：保留资产运营权，通过精细化运营保障现金流稳定，提升资产估值

10. 转型成效：成功发行全国首单污水处理 REITs，募集资金超 30 亿元，用于新建环保项目；盘活存量资产价值超 100 亿元，资产负债率下降 5 个百分点，为城投存量资产盘活提供可复制经验

（四）城市运营商标杆：成都兴城（“城市服务 + 产业培育” 协同模式）

1. 案例背景：作为成都本土城投平台，转型城市综合运营商，平衡公益服务与市场化收益

2. 核心做法：

◦ 业务集成：整合环卫、市政、园林、物业等业务，打造 “综合城市服务” 品牌，承接成都多个区县的城市运营项目

◦ 数字化赋能：搭建智慧城市运营平台，实现环卫作业、管网运维等业务的数字化管理，效率提升 20%

◦ 产城运营：参与成都天府国际生物城建设，负责园区基础设施建设、招商运营、公共服务配套，引入生物医药企业超 300 家

◦ 公益与市场平衡：通过市场化运营项目（如商业配套）的收益，补贴公益服务项目（如老旧小区改造）

11. 转型成效：城市运营业务年收入超 80 亿元，外区域项目占比达 35%；生物城年产值突破 500 亿元，成为区域产业培育与城市运营协同发展的典范

模块五：总结答疑

（一）核心要点回顾

1. 宏观经济与政策：把握 “形有分化、势在向好” 的经济形势，紧扣 “十五五” 高质量发展与安全并重的战略导向

2. 城投价值与定位：明确不可替代的战略价值，聚焦 “四维定位”，补齐核心能力短板

3. 转型路径与方法：坚守 “省线、融钱、挣钱” 三维突破，借鉴标杆案例的可复制经验

4. 趋势与风险：顺应市场化、数字化、绿色化转型趋势，防范债务、合规、竞争风险

（二）互动答疑

1. 学员提问：针对本单位转型过程中遇到的具体问题（如债务化解、业务拓展、人才短缺等）进行提问

2. 专家解答：政策专家、城投高管结合政策要求与实操经验，提供针对性解决方案与建议

3. 经验交流：鼓励学员分享所在单位转型的成功做法、遇到的困难，促进跨区域、跨单位经验互鉴